浅谈国有企业廉洁风险防控在

惩防体系建设中的作用

华东石油局纪委监察处 杜惠平

(2012年7月20日)

摘 要：当前，我国处于市场经济发展的改革阶段和攻坚阶段。国有企业作为国民经济的支柱，腐败行为呈现出高度组织化、隐蔽化和复杂化的特点，反腐形势不容乐观。本文从当前腐败特点入手，通过阐述廉洁风险防控体系建设的理论背景和现实基础，结合中国石化廉洁风险体系建设，着力阐释了国有企业廉洁风险防控工作在惩防体系建设中的重要作用，希望对国有企业廉洁风险防控工作的理论和实践有所帮助。

关键字：国有企业廉洁风险防控惩防体系作用

国有大中型企业在国民经济的关键和重要部门中处于支配地位，对整个国民经济发展起着决定性的作用，是国民经济的支柱。国家统计局相关数据显示，国有大中型企业以不足全国企业总户数0.7%的比例，贡献了国民经济40%的总资产，52%的上缴税金和65%的利润。国有企业惩治和预防腐败体系建设和运行的好坏，直接关乎国民经济运行效率，关系到社会发展稳定，对党的领导和民心相背有很大影响。

将风险管理理念引入国企惩防和预防腐败体系建设，建立健全国企廉洁风险防控机制，是对企业现代管理制度的有益补充，是当前国企预防和惩治腐败建设的有益探索，对于加快推进惩治和预防腐败体系建设，进一步推动反腐倡廉建设向纵深发展，确保国有资产保值增值具有重要意义。

一、当前国有企业腐败特点

腐败的本质是对人民所赋予的公共权力的滥用。具体到国有企业，是腐败者利用其作为国民资产请托人或管理者的身份，在行政管理、生产经营和生活方式等方面对个人利益进行不正当谋取的非法行为。

湖北省纪委联合监察厅、国资委在2010年对全省2006年—2010年五年国有腐败案件进行的一项调研中发现，国有企业腐败涉案金额不断走高，从几万、几十万上升到了几百、上千万；企业生产经营的关键环节问题突出，工程建设、资金管理、物资采购等关键岗位成为贪腐热点；一把手违法犯罪问题突出，涉案人员年轻化趋势明显；贪腐案件中内外勾结现象增多，“查处一人，牵出一串，端出一窝”的问题逐渐增多。

当前，伴随着市场经济体制的深化，国有企业在生产经营中不规范、不合法的行为逐步增多。国有企业腐败行为呈现出新的特点。一是由小打小闹向大额大案转变，二是由59现象向低龄化转变，三是由简单化向复杂化、隐蔽化转变，四是由个体个案向群体群案转变。腐败行为已经不是零散的、独立的个人行为，而是有组织、高度复杂化的集体行为。传统的“事后反腐”、“惩治为主”已经无法适应当前复杂的反腐形势。

二、国有企业惩防体系建设的特点及不足

出现这一趋势固然是国有企业快速发展过程中不可避免的问题，但根本原因在于惩防体系在教育、制度、监督和惩处等职能方面的缺失和不到位。这种不足主要体现在以下几个方面：

一是廉洁教育上重主体轻客体。权力作为腐败的温床，其主体自然是反腐败工作的重中之重。国有企业重视对权力主体的教育，通过对权力主体进行正、反两面教育的形式，开展党风党纪教育、纪律法制教育，从而解决其世界观、人生观、价值观的问题，促使其做到“不为权力所蚀，不为钱物所惑，不为声色所迷，不为人情所误”，真正达到廉洁自律的目的。这种方式固然有助于树立权力主体的廉洁意识，但当前过于重视对权力主体的廉洁教育，而轻视对权力客体的教育，不仅难以营造良好的廉洁氛围，也放弃了权力客体所拥有的对权力主体天然的监督优势。企业职工作为权力客体，与领导干部所构成的权力主体是一对天然的矛盾体。二者的对立平衡有助于形成廉洁自律的风气。北欧、新加坡等国家的反腐败经验表明，通过提高权力客体（公民）的廉洁意识和法律意识，能使公众认识到腐败是对自身权利的侵害，降低对腐败行为的容忍度，自觉加强对腐败行为的监督，从而减少腐败行为的发生。

二是制度安排上重局部轻系统。国有企业现有的一些惩防制度看似周全，但系统性不强，偶然性较大，往往是急需什么就制定什么，急需什么条款就先规定什么条款，造成制度很难具备应有的系统性、一致性和协调性。如现行的《领导人员收入申报制度》，由于缺乏配套性的制度约束而一直未能得到有效实施。但从领导人员违法违纪的案件看，几乎没有一个领导人员案发前是实事求是按照个人和家庭实际收入填报的，只有当组织介入调查时，才发现有来源不明的巨额财产。又比如2008年1月，国务院废除了1982年颁布的《企业职工奖惩条例》，但至今仍未出台新的规定，造成企业职工奖惩工作的无章可依，一定程度上影响了行政纪律的严肃性。

三是监督惩处上重主力轻合力。惩防体系的建设，由于涉及到企业经营管理的方方面面，必然要求各个部门、各级单位通力合作，形成合力，这样才能有效的预防和惩治腐败。目前来看，不少国企还停留“反腐工作和案件查处是纪检部门的事情，与我们无关”的粗浅认识上。“事前不参与，事后推责任”，使反腐工作成为纪检部门的独角戏、责任田。主管部门对反腐败工作疲于应付，相关部门对反腐工作隔岸观火、高高挂起,工作成效大打折扣。

三、借鉴到运用：廉洁风险防控体系建设的理论背景和现实基础

北京师范大学的于风政教授在《论腐败的定义》一文中对当前中国社会的腐败进行了如下定义：腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。近几年来，随着反腐倡廉工作力度的不断加大，特别是源头防范措施的不断深化完善，腐败现象蔓延的势头逐步得到遏制，反腐倡廉工作取得了阶段性的明显成效，国企惩治和预防腐败体系逐步形成和完善。但惩治和预防腐败体系建设仍处于起步阶段，国有企业预防和惩治腐败中工作不重视、制度不健全、运行不规范、关系不协调的问题依然存在。特别是随着企业现代管理制度的确立，原有惩防体系在理念、方法、机制、体制方面与现代企业管理不适应、不协调的问题日趋突出。如何创新反腐形式，改善当前反腐现状，成为惩治和预防腐败工作的一个新的课题。近年来，国有企业纷纷将风险管理引入惩防体系建设当中，掀起了开展廉洁风险管理的热潮，由此探索出一条预防腐败的新路子。

风险管理是金融和保险业中比较成熟的现代科学管理理念，是指在一个肯定有风险的环境里，通过对风险的识别和控制，将风险发生的概率降至最低，从而达到利益最大化的目的。将风险管理理念引入腐败惩防体系进行廉洁风险防控建设，是因为反腐败工作与风险管理本身有着相同的理论背景和现实基础。一方面，在国企发展过程中，由于权力的存在，腐败具有客观性、不确定性和高危性，腐败发生的风险是必定存在的。通过开展廉洁风险防控工作，对廉洁风险进行识别和控制，可最大限度将腐败的风险降至最低。另一方面，由于腐败行为的高度组织化、职能化、复杂化、隐蔽化，也需要建立一套管理体系，以甄别、分辨不断变化的腐败因素，保证反腐败工作长效化、稳定化。

将风险管理理念引入到惩治和预防腐败体系中，开展廉洁风险防控工作，更加重视预防腐败，更加重视风险管理，更能有效地遏制腐败苗头，更能最大限度地降低企业经营风险，是国有企业惩治和预防腐败工作的创新之举和重要举措。

四、廉洁风险防控机制是惩防体系的有效手段和重要路径

廉洁风险防控是指以制约和监督权利运行为核心，以岗位风险防控为基础，以加强制度建设为重点，以现代信息技术为支撑，构建的权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时的惩治和预防腐败工作配套机制。它的主要目的是保证权力阳光运行，主要任务是查找廉洁风险点，着眼点在企业业务工作，整个过程贯穿于企业生产经营的始终。

中国石化作为国有能源化工企业，肩负着保障国家能源安全、实现国有资产保值增值的重大经济责任、政治责任和社会责任。加强廉洁风险防控，有利于提高风险管理能力，加快实现做优做强、打造世界一流的战略目标。中国石化力争用两年时间，在全系统初步建立起权责清晰、流程规范、风险明确、预警及时、监控有效的廉洁风险防控机制，2012年已开始在胜利油田、中原油田和江苏油田等14个单位进行试点。

（一） 有助于发动全员，更有效地开展廉洁教育

廉洁风险防控贯穿于惩治和预防腐败工作的全过程，需要全体人员的共同参与。廉洁风险的识别需要全体工作人员对自身岗位职责和有关机制的廉洁风险进行识别。通过自上而下和自下而上相结合的方式，从行政管理、生产经营方面的廉洁风险点进行有效识别，不仅使权力主体从认识到实践受到一次生动的廉洁教育，真正从思想上绷紧防范廉洁风险这根弦；而且使广大权力客体（企业职工），明确自身岗位廉洁风险及防控重点，形成了按制度办事的行为规范，自觉提高监督意识，有助于形成全民监督的良好氛围。

中石化在廉洁风险防控建设实践中，坚持把宣传引导贯穿廉洁风险建设的始终，积极运用各种方式，使广大领导干部充分认识开展廉洁风险防控的目的意义、目标任务和工作要求，营造浓厚的舆论氛围。

中原油田坚持试点先行、全面推进、巩固深化的“三年三步走”总体思路，突出领导干部、重点领域、重点岗位和关键业务环节的引导教育，全面查找风险，促进了油田党风廉洁建设和持续健康发展。江汉油田作为湖北省廉洁风险防控试点，实行分层负责、分类查险、分险设防、分级预警，有效识别、防范和化解廉洁风险。这些措施的实施，不仅使领导干部受到了生动的廉洁教育，而且使广大企业职工明确了自身岗位的廉洁风险及防控重点，形成了按制度办事的行为规范，自觉提高监督意识，切实促进了反腐倡廉建设与生产经营管理的有机融合、协调发展。

（二） 有助于关口前移，更有效地预防腐败

腐败行为是一种高危性的行为，一旦发生就会给企业带来不可逆转的损害。腐败行为的事后惩治固然是惩防体系的组成部分，但一味依赖事后惩治，无法改变惩防工作被动的局面。随着对腐败问题的不断加深，惩防体系由注重“事后惩治”向更加注重“事前预防”是一种必然趋势。新时期，国有企业腐败的高危性、隐蔽性、复杂性、多样性也必然要求惩防工作“关口前移”。

开展风险防控工作，可有效地发挥其在惩防体系建设中的建设性作用。一是预见性。通过对廉洁风险点的识别和评估，并制定相关制度和措施，可以有效地对可能发生的腐败风险进行事前干预和控制，降低腐败可能转化为腐败行为的风险。二是系统性。廉洁风险防控工作是一个系统工程，它严格遵循管理科学中“p（计划）—d（执行）—c（检查）—a（改进）”循环改进的闭环管理模式，立足于系统反腐，流程化管理惩防体系建设中存在的问题，相对于运动式反腐更有效果和优势。

2010年12月至2011年11月，中国石化各级纪检监察部门共受理信访举报件1471件。2011年，中国石化各级纪检监察部门共立案95件，全系统共有85人受到纪律处分，被司法机关追究刑事责任37人。在反腐倡廉形势依然严峻、任务依然艰巨的情况下，只有坚持预防在先，防患未然，大力推进廉洁风险防控工作，才能减少和控制诱发腐败的风险，才能以监督求保险、以警示求安全，确保干部健康成长、企业持续发展。

（三）有助于以廉促政，更有效地理顺工作

开展廉洁风险点的管理工作，就是一个理顺岗位职责，规范权力运行的过程。通过对岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境的廉洁风险点进行梳理和识别，以核定权力清单为抓手，确立廉洁风险防控管理工作的责任。按照“程序法定，流程简便”的要求，对每一项职权，明确办理主体、依据、程序、监督渠道；对职权在单位内部运行的各个环节、责任主体、办理时限等进行规范。

通过查找廉洁风险、防控廉洁风险，不仅使行政业务工作的权力更加透明、职责更加清晰、流程更加规范，增强了以廉促政的联动效应，并且强化了各部门主动参与反腐倡廉建设的角色意识，巩固了“党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责、纪委组织协调、群众广泛参与”的领导体制和工作机制，使党风廉洁建设的基础更加坚实。

中国石化通过在试点单位进行廉洁风险防控的建设，普遍建立了权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时的廉洁风险防控机制，提高了预防腐败工作的科学化、制度化和规范化水平。各试点单位同时把开展廉洁风险防控工作与企业生产经营工作紧密结合，把各项工作措施嵌入到生产经营的各个具体环节，通过开展廉洁风险防控工作，提高了企业的科学管理水平，为企业生产经营工作健康持续高效运行发挥了促进和保障作用。

开展廉洁风险防控工作是惩治和预防腐败体系建设的重要举措，是现代企业管理制度的有益补充，对于从源头上预防和治理腐败，深入推进惩治和预防腐败体系建设必将起到积极的推动作用。

参考文献

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